En este artículo analizo primero los bajos tributos en Chile, generados durante el Gobierno Militar para reducir la importancia del Estado y algunas decisiones que motivaron redistribuciones negativas de ingresos como la reducción de las asignaciones familiares y el sometimiento al IVA de productos de primera necesidad, que antes estaban exentos. Se asocia esta política tributaria a una baja del gasto social especialmente en educación y salud. Hago referencia a las privatizaciones, al tema de las universidades y la desaparición de los impuestos para fines específicos, prohibición establecida en la Constitución de 1980.
Planteo que Chile necesita aumentar sus ingresos fiscales, lo que se pretende lograr con una reforma tributaria.
Presento temas importantes que creo que deben ser considerados, entre otros, en una próxima reforma tributaria. Estimo que debe volverse a que existan impuestos para fines específicos y que debe reforzarse el efecto redistributivo que pueden tener los tributos. Sugiero que se restablezca el impuesto a la plusvalía y que se modifiquen las contribuciones de los bienes raíces para reducir los efectos negativos actuales sobre los municipios más pobres.
Hago una breve referencia sobre los diferentes tipos de tributos.
Finalmente menciono y analizo una serie de objetivos que pueden estar en torno a los impuestos, destacando que no sólo es generar ingresos fiscales.
Chile es uno de los países con más bajos niveles de ingresos fiscales por tributación. Esto se origina principalmente en el Gobierno Militar con la penetración plena del neoliberalismo, descansando y aprovechándose de que se estaba en una dictadura de las más extremas y de las más ideológicas.
Fue impactante cómo se redujeron los gastos en educación y especialmente en salud. El IVA, el impuesto más importante de Chile, se hizo regresivo al establecerse tasas uniformes para los distintos productos. Los más afectados fueron los productos de primera necesidad; varios de ellos como el pan estaban anteriormente exentos de este gravamen.
Los gobiernos de la Concertación no hicieron cambios profundos en estas materias.
Estos menores ingresos tributarios fueron algunos de los factores que contribuyeron a las privatizaciones, a recurrir a las concesiones para obras públicas y a privatizar empresas de utilidad pública entre otras las sanitarias; entre sus justificaciones no muy convincentes para muchos, estuvo que estas últimas se hacían para financiar los tratamientos a las aguas servidas.
En mi opinión muchas de esas obras se pudieron haber hecho con apoyo financiero de organismos internacionales como el Banco Mundial y el BID, como también con ahorro nacional público y privado. Se prefirió recurrir a las concesiones, las que sin duda encarecen las tarifas ya que son inversionistas preferentemente extranjeros las que las hacen y sólo las abordan frente a altas “tasas internas de retorno”(altas rentabilidades esperadas ya que están sujetas a riesgos por los cambios futuros de políticas de gobierno, al cambiar las características presentes en la situación actual. Sin duda que las expropiaciones efectuadas en el pasado como el de las de empresas extranjeras mineras, es un ejemplo de que la inversión extranjera está sujeta a incertidumbre).
En el ejemplo de altas rentabilidades requeridas por el capital extranjero, tenemos el caso de autopistas cuyas tarifas paulatinamente se van elevando más allá del ritmo inflacionario; éstas aumentan por ello en valores reales.
Conviene recordar cómo la ENDESA pública del pasado, que tanto se echa de menos, fue una empresa estatal que mucho supo utilizar recursos provenientes del Banco Mundial.
Al momento de privatizar EMOS durante el gobierno de la Concertación, se tenía una avanzada negociación de un crédito del BID para inversiones en el tratamiento de aguas servidas.
Esta reducción de tributos durante el Gobierno Militar afectó seriamente a las universidades públicas chilenas, ya golpeadas profundamente por la Dictadura desde sus inicios, con sus fraccionamientos y con sus fuertes intervenciones en sus operaciones y en las eliminaciones de académicos basadas en sus posiciones ideológicas reales o supuestas. Todo ello ha conducido a que las universidades estatales de nuestro país dejaran de ser gratuitas, tuvieron que establecer aranceles paulatinamente cada vez mayores.
Paralelamente se crearon las universidades privadas, con gran intensidad al final del régimen militar, una vez que éste pierde el plebiscito. Ya se conoce ampliamente el escándalo de varias de las universidades nacidas en ese proceso que han podido desempeñarse como empresas generadoras de grandes excedentes, es decir de “altas rentabilidades” que debieran ser ilegales, pero que los resquicios legales y los buenos apoyos de personas importantes y de “prestigiados abogados”, los han logrado sin ser sancionados. Algunas de ellas han llegado incluso a ser vendidas al capital extranjera; que sin dudas persigue utilidades con sus inversiones.
Paulatinamente el estudiante fue perdiendo la calidad de tal, para pasar a ser más considerado como un cliente, que había que atraerlos con rentables gastos en publicidad.
Chile necesita aumentar sus ingresos fiscales, lo que se pretende lograr con una reforma tributaria.
Es sin duda importante aumentar los ingresos fiscales, pero también debe considerarse no sólo cómo conseguirlos sino que ir esto asociado a la necesidad de tomar otras medidas. En educación y en salud ha sido nefasta su municipalización, especialmente grave en educación; es muy posible que los limitados recursos fiscales de que se ha dispuesto, pudieron tener resultados mejores si estos establecimientos hubiesen quedado dependiente más directamente del ministerio de Educación.
Cada establecimiento educacional debe constituir un proyecto independiente. Error gravísimo a mi juicio ha sido el sistema de dar a las municipalidades dineros para cada establecimiento basado en el número de alumnos y en su asistencia.
Se sabe que para muchos municipios los recursos han sido insuficientes; han tenido que utilizar dineros que debieran ir a otros destinos y han debido ir fusionando establecimientos o simplemente cerrándolos por los déficits que enfrentan. Una demostración muy clara de esta decadencia, han sido las crisis de los liceos públicos de Santiago, bastantes conocidas.
No quiero extenderme más en el tema por ahora.
Más adelante hago algunas reflexiones de carácter general sobre los impuestos. Pero primero me referiré a algunos planteamientos más específicos que creo conveniente se consideren en una futura reforma tributaria y en los nuevos sistemas de operación.
Temas importantes que creo que deben ser considerados, entre otros, en una próxima reforma tributaria:
1. Sin dudas que primero es aumentar los ingresos fiscales.
2. Restablecer la posibilidad de disponer de impuestos para fines específicos como existían antes de poner en vigencia la espuria constitución de 1980 impuesta por la Dictadura Militar. Muy importante es esta característica para generar ingresos permanentes y en expansión para importantes actividades que necesitan de esas características para sus financiamientos, como son las universidades públicas.
3. Aumento de los impuestos personales progresivos por ingresos, teniendo como contrapartida que el Estado financie requerimientos familiares como educación pública gratuita y de calidad, junto a una mejor atención en salud. Si bien es cierto con estos mayores tributos personales afectan más a los de mayores ingresos, estos sectores tienen la tranquilidad de que si sus ingresos descienden, ellos seguirán recibiendo esos beneficios. Parte del impuesto se puede considerar como un seguro para que su hogar reciba siempre otros beneficios sociales como también lo puedan recibir las nuevas generaciones.
Lamento que la “Nueva mayoría” plantee una reducción de las tasas del Global Complementario a los sectores de mayores ingresos.
4. Restablecer el impuesto a la plusvalía. Grandes fortunas se han obtenido del paso legal de terrenos agrícolas o rurales a urbanos, incrementos de patrimonios que quedan exentos de tributación. También muchos terrenos obtienen fuertes plusvalías por obras públicas, tales como caminos y especialmente en Santiago, con las expansiones del Metro.
5. Establecer impuestos que tengan como finalidad mejorar la distribución del ingreso a favor de las familias más necesitadas. Por ejemplo financiar el restablecimiento de la asignación familiar, que tuvo tanta importancia en Chile y que prácticamente la eliminó la Dictadura Militar por su incondicional apoyo al neoliberalismo. Sólo queda una reducida, variable por niveles de ingresos y que para parte importante de las familias chilenas desapareció.
La asignación familiar era importante para más integrar a la familia y para favorecer una mayor tasa de natalidad, cuya caída en los últimos años debe constituir una preocupación importante de las políticas futuras.
Importante puede ser también establecer el reconocimiento de la asignación o aguinaldo por bodas de oro no discriminatorios y ni sujetos a toda una burocracia para poder conseguirlos: como muchas otras asignaciones focalizadas que por un peso más o uno menos de ingresos no se recibe o se recibe la asignación. Por eso es importante que los que tienen mayores ingresos tributen más y parte de ello se les devuelve a algunos de los hogares que tengan más familiares dependientes o que cumplan mayor tiempo de vida matrimonial.
6. Establecer un nuevo sistema de contribuciones de bienes raíces en que las municipalidades reciban estos ingresos con relación a las propiedades de la comuna y a sus avalúos y que las exenciones sean financiadas por otras fuentes. Así las comunas más pobres podrán recibir bastantes más recursos de los escasos que reciben de estos impuestos. Las exenciones podrían financiarse por un fondo nacional abastecido a base de los mismos ingresos recibidos por este impuesto. La técnica del cálculo no sería difícil, bastaría estimar el montos de las exenciones para así destinar del total de los ingresos derivados de este impuesto, el porcentaje necesario para abastecer el fondo, Eso originaría que el fondo sería abastecido en mayor proporción por las comunas con bienes raíces más caros..
Algo sobre los diferentes tipos de tributos
Hay varios criterios para clasificar los impuestos. Posiblemente uno de los más importantes es el de clasificarlos en Directos e Indirectos (los primeros son a los ingresos y los segundos al gasto). El otro es clasificarlos entre Progresivos y Regresivos; progresivos son los que contribuyen a una redistribución favorable a reducir las desigualdades y los regresivos son los que las agudizan. Como progresivo sin duda es el Global Complementario y como regresivo puede considerarse el IVA ya que perjudica a los que tienen menor capacidad de ahorro; pero es importante tener en consideración a lo que se dedique los recursos captados, lo que puede motivar un efecto redistributivo importante.
Objetivos de los tributos
Un impuesto puede tener diferentes objetivos. No sólo es el de obtener recursos fiscales. Me permito señalar algunos de sus objetivos que me parecen importantes.
1. Generación de ingresos fiscales de carácter general
2. Obtención de ingresos fiscales para fines específicos
3. Redistribución de ingresos en la sociedad
4. Desestimular algunos usos o consumos
5. Estimular algunas inversiones
6. Proteger determinadas producciones nacionales o regionales
7. Generar diferencias regionales para favorecer o perjudicar determinadas áreas geográficas.
8. Evitar o reducir alzas de precios por excesos de exportaciones que pueden generar desabastecimientos y/o elevación de precios.
9. Castigar actividades que contaminan (el que contamina paga).
10. Generar ahorro
11. Captar patrimonios que reciben personas por actividades o medidas tomadas por el Estado(Plusvalías)
12. Generar reducción de incertidumbres
A continuación me extiendo un poco sobres los numerales presentados.
1. Ingresos fiscales de carácter general. Algunos ejemplos: El IVA chileno actual tiene como finalidad principal captar recursos fiscales para muy diferentes destinos, para gastos generales o inversiones del Estado.
2. Para fines específicos. En general en Chile tuvieron importancia en el pasado, pero la actual constitución en general los prohíbe, salvo algunas excepciones como son los destinos del 10% de las ventas de cobre de CODELCO para las Fuerzas Armadas; esto genera estabilidad y permite llevar programas de mediano y largo plazo. La Constitución actual no los permite, como excepción pueden establecerse algunos impuestos regionales para fines específicos también regionales. En el pasado las Universidades Públicas eran financiadas por impuestos a las remuneraciones lo que motivaba que sus ingresos aumentaban con el crecimiento económico. Actualmente el financiamiento procede principalmente de cada ley anual del Presupuesto; eso genera inestabilidad.
3. Redistribución progresiva de ingresos, como el impuesto global complementario
que no cobra a las personas de ingresos bajos, se inicia sobre cierto nivel de ingresos para llevar una escala porcentual creciente. Algo de eso se da en las contribuciones de bienes raíces; la exención hasta cierto monto de avalúo.
4. Desestimular algunos usos o consumos como por los impuestos a los combustibles proveniente del petróleo o como impuestos mayores a los alcoholes. Aranceles aduaneros más altos para productos suntuarios.
5. Estimular algunas inversiones. Un ejemplo son los menores impuestos a las inversiones en vivienda DFL 2. Como característica general que no superen una superficie de construcción preestablecida(hoy 140 m2). En Chile fue interesante el sistema impositivo a la agricultura basado en el potencial actual de producción de los terrenos agrícolas y no sobre la renta efectiva obtenida por contabilidad; eso estimuló las inversiones y los cultivos más intensivos. Terrenos de secano que se regaban por inversiones privadas seguían tributando como suelos de secano
6. Proteger determinadas producciones nacionales o regionales. Esto se da especialmente en los aranceles diferenciales.
7. Estímulo a las exportaciones. Para algunas exportaciones se establecieron sistemas parecidos a impuestos negativos. A los exportadores le devolvían impuestos pagados por procesos productivos (Draw back).
8. Generar diferencias regionales para favorecer o perjudicar determinadas áreas geográficas. Caso de zonas extremas que fueron favorecidas con puertos libres, donde se podía importar sin aranceles o aranceles muy bajos.
9. Evitar o reducir alzas de precios por excesos de exportaciones que pueden generar desabastecimientos y/o elevación de precios. Sería el caso de impuestos o aranceles a las exportaciones, como se han establecido en Argentina.
9. Castigar actividades que contaminan (el que contamina paga).
10. Generar ahorro nacional. Incrementar los impuestos personales puede motivar menor gasto nacional de las personas y ello puede generar un mayor ahorro nacional, realizado por el sector público.
11. Captar incrementos de patrimonios que reciben personas por actividades o medidas tomadas por el Estado (Plusvalías). En Chile existió un impuesto a la plusvalía, un bien raíz al ser vendido si su precio era superior en valores reales al precio al cual había sido adquirido, se aplicaba un impuesto sobre el monto de ese mayor valor real. En nuestro país se han obtenido altos ingresos o aumentos de patrimonios por plusvalías, que actualmente no tributan.
12. Generar reducción de incertidumbres. Sería el caso de un aumento en las tasas del Impuesto Global Complementario para financiar la educación gratuita. El aumento del impuesto le da seguridad al contribuyente de que este beneficio lo tendrá su hogar aunque en el futuro bajen sus ingresos.
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