En este artículo se presenta una serie de razones por las cuales habitualmente se ha apoyado y protegido a la agricultura y se dan algunos ejemplos de políticas aplicadas en forma especial a este importante sector, tanto en Chile como en otros países.
Una amplia gama de países tienen como práctica proteger a su agricultura utilizando diferentes herramientas de políticas; al tener en los países desarrollados la agricultura menos peso económico, es más fácil financiar sus ayudas o subsidios. Además al disponer los consumidores de ingresos más altos, menos los afecta tener alimentos más caros con tal de apoyar a la agricultura y contribuir a una mejor distribución del ingreso y la riqueza. En las naciones en desarrollo, especialmente en las menos desarrolladas, la protección a base ayudas financieras se hace más difícil por las limitaciones de recursos nacionales y porque la agricultura en sí, tiene más peso en la generación del ingreso nacional y en la del empleo; estos países a veces reciben importantes apoyos de la ayuda externa, especialmente del sistema de Naciones Unidas como también de organizaciones no gubernamentales (Ongs) y de la cooperación bilateral..
En general se observan dos tipos de protecciones en cuanto a sus fines, uno es en torno a la intervención especialmente en el mercado para protegerla, en forma habitual, de carácter permanente para favorecer ingresos del sector y, el otro tipo, es para darle estabilidad, ya que es un sector bastante susceptible a las inestabilidades. Ingresos mejorados y estabilidad pasan a ser dos objetivos básicos de las protecciones a la agricultura.
Ha sido habitual que en los procesos de integración económica y comercial, los productos agrícolas se incorporen menos en las negociaciones, en forma generalmente más tardía y con una serie de resguardos; la agricultura no es un sector que aporte mucho a los beneficios de la integración y no es de los sectores más beneficiados por ella. Baste recordar los conflictos en las relaciones políticas, económicas y comerciales entre EE UU y la Unión Europea por los diferente proteccionismos que estos países tienen y que periódicamente los cambian para proteger su economía y agricultura nacional.
Cabría preguntarse ¿cuáles son las razones de todo esto que justifica protecciones?. Sin agotar el tema me atrevo a plantear justificaciones y causas de tratamientos especiales al sector agrícola.
1. El proceso productivo de la agricultura depende en lo básico del cultivo de vegetales y sobre sus productos, se establece el proceso ganadero. Ambos tienen como pilar el desarrollo de un ser vivo. Al depender de un proceso biológico se derivan dos características importantes: i) los riesgos por enfermedades y daños climáticos, e ii) el proceso productivo demora en el tiempo desde que se inicia hasta que se obtenga el producto; poco pueden acelerarse los proceso; no cabe por ejemplo los dos o tres turnos que pueden usarse en la industria manufacturera. Excepcionalmente ese tiempo puede ser corto, un mes para cultivos como los rabanitos, habitualmente 6 ó más meses para cultivos anuales o muchos años para la producción frutícola y especialmente para la forestal. En la producción ganadera también el proceso es lento, por ejemplo para la bovina de carne se inicia con la madre que debe preñarse, los nueve meses de gestación y unos dos o más para tener un producto que se utilice finalmente como carne.
2. Alta dependencia del clima; eso aumenta el riesgo. Producción a base de seres vivos y estrecha dependencia del clima, le dan a la agricultura alto nivel de riesgos. Además el clima influye en la característica de producción estacional. Esta dependencia climática si bien es cierto se reduce con la capitalización de la agricultura, especialmente con las obras hidráulicas y otras estructuras como los invernaderos, sigue siendo alta; esto se hace sentir por ejemplo en los problemas por sequías que pueden afectar a extensas zonas, como también las heladas cuyas ondas de bajas temperaturas se extienden a veces por amplios territorios y con ello afectar sensiblemente en forma negativa a la oferta mundial. También pueden darse otros fenómenos climáticos accidentales como son las granizadas y los huracanes, especialmente en ciertas zonas.
3. El lento proceso hace que las condiciones del mercado para cuando se obtenga el producto pueden ser muy diferentes a las del momento en que se toma la decisión de iniciarlo. Recuerdo en una Conferencia de FAO realizada en Montevideo, el Ministro de Agricultura de Uruguay se quejaba de que habían fomentado la producción de carne bovina, apoyados por el Banco Mundial y ahora sus productos no tenían mercado. En fruticultura va siendo habitual que se planten determinadas especies y variedades y que éstas pierden actualidad de mercados entre que se plantan y se obtengan las producciones o en pocos años de ellas y deban ser reemplazadas o bien reinjertadas con otras especies o variedades.
4. La importancia de la atención a la población rural. En ella en general hay más pobreza y los ingresos en promedio son inferiores a los urbanos. Una característica del subdesarrollo es la desigual distribución del ingreso, lo que se acentúa en el medio rural. Ha sido por ello que donde primero se establecieron los salarios mínimos, fue en Europa y en la agricultura. Los indicadores sociales y de salud muestran condiciones más adversas. Más alta mortalidad infantil, más desnutrición preescolar, más analfabetismo. La población también vive más dispersa por lo cual hay más dificultades para disponer de servicios públicos y tener accesos fáciles a los existentes.
5. Relación con la importancia de su producción, principal aportante de alimentos, productos esenciales para la vida humana y con relación a la llamada seguridad alimentaria. Puede ser interesante mencionar el caso de Inglaterra en la última guerra, que pudo soportar el bloqueo nazi, gracias a la importancia de su agricultura; se ha dicho que eso a la larga permitió el triunfo de los aliados. Cuando escasean los productos alimenticios en los mercados internacionales, los precios pueden subir enormemente por las inelasticidades de las demandas precios; en la actualidad lo estamos sintiendo con el precio de la leche.
6. Relación con la protección del medio ambiente. La importancia que se mantenga activa las áreas verdes para reducir los efectos de la contaminación ambiental. Más recientemente en el tema de la captación de carbono se destaca la importancia de la agricultura. También en grado importante esto está relacionado con la conservación de la biodiversidad y de los suelos; esos son beneficios sociales que justifican aportes de la sociedad.
7. Generación de empleo y evitar el exceso de migración hacia los sectores urbanos. La agricultura puede ser una importante fuente de ocupación ya sea por el empleo directo que genera como también por la ocupación en las agroindustrias y en los transportes, junto a la demanda de insumos. En Chile un ejemplo ha sido el del cultivo de la remolacha azucarera y de la industria correspondiente, importantes generadores de empleos como también los grandes volúmenes que deben ser transportados. Algo similar se observa en las actividades forestales y en forma muy especial en la fruticultura.
8. Mantener tradiciones y cultura, junto a ello conservar identidades. Cabe preguntarse podría existir una Francia o una Suiza como tales sin sus campesinos. Los sectores urbanos se hacen más homogéneos con el avance económico y la globalización, en cambio la agricultura conserva más las identidades nacionales, regionales y locales.
9. Enfrentamiento débil a los mercados. Ésta es una característica adversa para muchos productores agrícolas, en forma habitual son muchas las empresas medianas y pequeñas que los generan, se tienen así muchos productores frente generalmente pocos compradores o solamente a uno. La estacionalidad de la producción y las demandas habitualmente más uniformes durante el año, originan situaciones adversas a los productores, especialmente para los de productos perecibles. El productor en forma habitual debe vender sin tener mayor capacidad para intervenir en los precios; debe tomar los que el mercado les ofrece.
Ha sido tradicional los apoyos dados por los gobiernos de muy diferentes países al cooperativismo y los famosos marketing board de las ex colonias inglesas, que controlan los mercados externos de exportaciones e importaciones y que se proyectan a las industrias y a los sistemas de transportes y a los de guarda y distribución incluso en los países de destino. Chile apoyó mucho al cooperativismo especialmente al lechero y, al vitivinícola y pisquero, pero mucho de ese esfuerzo se perdió en la medida que muchos agricultores lecheros prefirieron vender en alto precio sus acciones a las industrias elaboradoras, lo que les ha significado después un alto costo.
10. Proteccionismo de otros países y alteración de los mercados. Los países desarrollados del mundo occidental del Hemisferio Norte han generado enormes excedentes que alteran los mercados externos; ellos cierran sus fronteras a los mercados externos y los lanzan al mundo habitualmente a precios y/o con créditos subsidiados. Esto sin duda altera los mercados internacionales. Parece una paradoja que estos excedentes han contribuido a una especie de seguridad alimentaria mundial.
11. Emigración de los más capaces. Una característica de las zonas y países más atrasados que su mejor capital productivo humano, formado con recursos de esa pobreza, emigre a dar beneficios a las regiones y países más desarrollados. Ello además de originar una descapitalización, daña al subdesarrollo al perder elementos humanos de más iniciativas. Estas malas consecuencias se hacen presente coon la migraciones del campo a las ciudades.
12. La inestabilidad de los mercados de productos agrícolas, con sus fuertes oscilaciones de precios, también es una importante razón para preocuparse por apoyar a la agricultura. Después de la crisis económica y agrícola de los comienzos de los años 80 en que se destruyó en Chile la producción de oleaginosas, los consumidores tuvieron que pagar altísimos precios por el aceite, como consecuencia de alzas de precios internacionales y de la subida que tuvo que tener el dólar después de haber estado congelado en $ 39 por casi tres años. Hoy se tiene alto precio en la leche por caídas en las producciones mundiales; afortunadamente hubo en Chile políticas proteccionistas a este rubro, en caso contrario se tendría una situación bastante más grave.
13. La estabilidad es muy importante para los mejoramientos de la productividad. Una explotación lechera que perdura va mejorando año a año su productividad al ir seleccionando cada vez con mejores resultados el ganado, se va ganando experiencia en su alimentación y en los temas de sanidad; en general en todo lo que es manejo de la explotación. Si la lechería se termina, la que se inicie posteriormente con toda seguridad partirá con inferiores productividades; es probable que el empresario derrotado, no quiera volver a ser empresario lechero. La política de EE UU de la paridad histórica de precios, que conservaba los valores reales históricos de sus principales productos agrícolas, con leves castigos a medida que bajaban los costos especialmente por mejoramientos de productividad, habría sido uno de los importantes factores de mejoramiento de la productividad agrícola en ese gran país del Norte.
14. Dificultades de financiamiento. En general la agricultura es una actividad de baja e inestable rentabilidad. Está muy ligada a una forma de vida; se mezclan sus ingresos en muchos casos con los ingresos familiares; parte de la producción es consumida por la misma familia. Enfrenta en la mayoría de los casos problemas serios de financiamiento, por varias razones: i) una de ellas es la lenta maduración de las inversiones y en los cultivos anuales, debe hacer los principales gastos al iniciar los cultivos y durante su desarrollo, para sólo tener ingresos, habitualmente demorados, una vez que obtiene las producciones; ii) una vez obtenidos los productos, la abundancia estacional de ellos en los mercados, castiga sus precios, a veces los productores venden lo que se llama «en verde», antes de cosechar el producto, lo que motiva castigos en sus precios y pérdida de capacidad para negociar.
En general ha sido tradicional dar a la agricultura tratamientos crediticios especiales. Es común que los países tengan instituciones de crédito estatales o mixtos para el financiamiento de la agricultura. Un caso interesante es el del Banco Agrícola francés, el «Banque Agricole», que es una de las grandes instituciones del mundo. Otorga créditos especialmente a la agricultura mediante oficinas prácticamente en todos los pueblos franceses; al nivel local, los créditos los otorgan comités de agricultores, en los altos niveles, la presencia del Gobierno francés es mayor. En Chile hemos tenido la experiencia primero de la vieja Caja Agraria, que en el Gobierno de Ibáñez se incorporó al Banco del Estado que nace, cuando éste se crea , junto con la Caja Nacional de Ahorros y el Instituto de Créditos Industrial. En su historia el Banco del Estado tuvo una muy importante contribución al desarrollo agrícola; creó su sección comercial que vendía insumos y maquinarias agrícolas en todo el territorio nacional, a precios uniformes. Tenía en la práctica el estanco de la importación de fertilizantes, ya que estaba exento de aranceles de importación. Estableció un sistema especial de cuentas de ahorro para los campesinos, que les permitía operar prácticamente como una cuenta corriente, con depósitos y giros sin costos, pero sin uso de cheques. Era un sistema muy interesante además como apoyo a la incorporación del campesino al sistema financiero tradicional. También facilitaron el financiamiento agrícola, las condiciones especiales del crédito que daba ese banco y la CORFO que lo hacía con créditos ligados a programas de desarrollo. Siempre los intereses eran a tasas más bajas para la agricultura. La Empresa de Comercio Agrícola, la ECA, al comprar al contado trigo ayudaba a su comercialización y a su financiamiento. A su vez el Banco Central tenía una línea de créditos directo a los agricultores a base del descuento de las letras trigueras, nacidas de las ventas de trigo de los agricultores a la industria molinera. Por otra parte estaba el crédito Warrants o pignoraticio, que tenía como garantía el cereal guardado en almacenes oficiales de depósito; de este crédito podía aprovecharse tanto el agricultor como la empresa molinera.
Todo eso desapareció con el modelo neoliberal impuesto por el Gobierno Militar, por influencia de la llamada Escuela de Chicago, que pregonaba políticas económicas uniformes para todos los sectores. Pero debe hacerse mención especial de lo que hizo el Gobierno Militar para salir de la crisis de comienzos de los 80 en que el Banco del Estado otorgó crédito triguero con la garantía de la cosecha, para fomentar el cultivo de este importante cereal para el país; además se le dio al trigo un precio de garantía con la banda de precios y se creó la Empresa Compradora de Trigo, Sociedad Anónima, COTRISA para garantizar que los precios establecidos en la banda se cumpliesen.
15. La agricultura ha recibido otras protecciones y apoyos, como han sido los derivados de servicios públicos de investigación y extensión, como también sistemas de seguros agrícolas subvencionados y además subvenciones a inversiones como ha sucedido en Chile para la reforestación, inversiones en regadío y para fertilización de praderas. También el sistema tributario ha ayudado a las inversiones agrícolas a base de las valoraciones de suelos sobre su potencialidad de uso actual que los liberaba de tributar sobre rentas generadas a base de nuevas inversiones como las de regadío y plantaciones frutales. Un suelo regado por inversiones de su propietario mantenía su avalúo y su renta presunta correspondiente a un terreno de secano.
Este tema daría para un análisis más extenso, son muchas las políticas agrícolas que se conocen para la agricultura en el mundo y en Chile. Aquí se han mencionado superficialmente las más importantes; se ha omitido todo lo referente a las protecciones sanitarias.
Un comentario
La lectura de los antecedentes que se presentan respecto a una situación pasada durante la crisis asiática deja un sabor amargo. Aquí hay una sensación de presión indebida que deja a la vez la duda acerca del proceder del «técnico» en ese momento en que se jugaban a su entender el interés del país, el del Banco Central y el propio desde un punto de vista personal, ético y de su verdad.
Hoy se hace muy presente en cada oportunidad, sobre todo en las publicaciones de BCCH, que todos los estudios finalmente se entregan para ser ponderado por el directorio quien juzga con esos antecedentes y su propio criterio sobre las políticas monetarias.